中國應啟動新一輪財稅改革
2016年03月07日 中共中央黨校國際戰略研究院世界經濟室副主任 陳建奇 為FT中文網撰稿
中國“兩會”期間，經濟政策再度引發關註。中國政府工作報告提出今年GDP增速目標是6.5%至7%，這既是21年來首次設立增長區間值，同時較大區間的設立也預示宏觀經濟不確定性加大，客觀上要求宏觀政策進一步創新。雖然積極財政政策和穩健貨幣政策的總基調不變，但財政政策相比往年更加積極的特徵頗為突出，這也是今年宏觀政策創新的重要體現。今年不僅將財政赤字率提高到3%，而且把全面實施營改增、全面推開資源稅從價計徵、確定增值稅中央和地方分享比例等納入年度計劃。這些舉措相比貨幣金融更加突出，但其受到的熱議程度卻低於預期，這不僅在於財稅政策可能對個體直接影響較小的原因，更重要的在於財稅術語的生僻難懂，以及財稅改革在近年來進展較慢的事實，這就有必要從這兩個方面進行更深入的解讀。
從社會對於財稅改革的認識的來看，當前民眾對於通貨膨脹率、存款準備金率、利率等生僻的貨幣金融概念已經不再陌生，而以預算為核心的財政歷來給人的印象是“外行看不懂、內行看不清”，雖然一些財稅專傢具有較深的理論造詣，但能夠洞悉中國財政運行的專家為數不多，財稅改革的理論研究與現實問題的脫節難以迴避。
重要的例子是近年來修訂的《預算法》，其中備受爭論的核心焦點在於財政與央行在財政資金管理上的權責劃分，眾多專家認為財政與央行分別扮演著財務與出納的角色，相互之間形成了制衡的關系，從而應讓央行而不是財政管理財政國庫資金，因為據此央行可以對財政資金撥付形成監督。然而，實現這個目標的前提是央行管理著財政資金支出的預算編制、支出進度、支出計劃審核及資金撥付的批復等職能，否則央行只能被動依據財政支付指令而進行撥款，監督財政資金的支出也就成為空話。
現實的情況是財政資金的預算編制到撥款等全流程都是財政部門來完成，在此情況下，央行只能對財政庫底資金進行被動管理，近年來沉澱在中國央行國庫中的閑置資金長時期保持在3萬億人民幣左右，這與地方政府債務高位運行的狀況不相匹配。缺乏與財政部門的協調配合，央行難以單方面開展國庫現金管理以提升財政庫底資金的效率。美國等發達國家都將財政與央行在國庫現金管理方面的協調配合作為重要的內容，而不是簡單將其權利界定給其中的一方，揭示了《預算法》等推動財稅制度的改革與現實的脫節問題。
除了社會尤其是學界推動財稅改革的研究有待提升之外，政府對於財稅改革意願不強也是財稅改革緩慢的重要原因。在當前宏觀經濟減速背景下，理論上亟待通過減稅以提升微觀主體投資消費意願，各地應更重視放水養魚而不是竭澤而漁，但諸多地方政府還將財政收入納入經濟發展的重要考核指標，財政收入增速下滑或者負增長將對地方的考核構成負面影響，在此背景下，地方政府將尋求各種渠道以增加財政收入，結果將進一步降低企業等微觀主體投資回報，積極財政政策難以落到實處，在經濟減速時實行減稅的跨周期財政預算平衡機制等改革難以推進也就不難理解。
當然財稅改革進展緩慢並非近年來的問題，而是從1994年分稅制改革以來所暴露的重要現象，那為何當前要更加重視財稅改革呢？從中央與地方財政體制來看，地方財政收支矛盾加劇倒逼當前財稅改革加速推進。分稅制提升了財政收入占GDP比重及中央財政收入占全國財政收入比重，對於提升國家財政宏觀調控能力起著巨大的作用，但近年來很多地方政府大量增加基礎設施建設，地方債務持續大幅上升，而支撐地方債務償還能力的土地財政伴隨著房地產分化而難以持續，地方融資平臺的規範運作使得傳統的融資渠道受到遏制，中央地方財政體制若不進行改革，地方財政收支矛盾可能越發突出。
從財政支出管理來看，重投入輕績效的局面亟待改變。花多少錢辦多少事成為衡量各種資金支出管理的基本原則，但當前中國財政尚未改變重投入輕績效的局面，每年預算編制並不是以效率為首要原則，而是側重部門或者條塊之間的投入平衡，資金的分配還很大程度上局限於以投入為中心。每年大量的財政資金到底取得什麽效果，目前還沒有構建完善的評價體系，對於那些低效率的項目也缺乏有力的懲罰機制。這不僅僅是預算編制的問題，還在於財政管理機制構建的問題，財政部門目前尚未完全理順“預算編制、預算執行、預算分析”等高效的管理體制，而且在與中央銀行等跨部門的協調方面，也存在職責不清晰的問題，上述談到的當前3萬億左右的巨額財政現金閑置在央行國庫就是重要的例證。
從發展趨勢來看，財政職能亟待調整完善。人口老齡化是中國未來面臨的巨大挑戰，而由此引發的社會保障等巨大支出剛性增長可能構成對財政體系的沖擊，目前有些地方政府已經開始出現醫療等社會保障收支缺口，財政職能如何進行積極調整以適應人口結構變化的需求，成為當前財政改革的重要挑戰。而且，按照美國等發達國家的經驗，技術進步將促使民眾享受的醫療服務越來越多，客觀上不斷增加政府對醫療的支出需求，美國從20世紀70年代至21世紀初每年人均醫療支出增長速度高於人均GDP增長速度2個百分點以上，預示技術進步等其他因素將促使醫療等社會保障壓力持續加大，財政職能應積極轉型以適應新的需要。
從宏觀調控層面看，財政政策框架亟待完善。中國近年來經濟結構開始出現顯著變化，第三產業開始超過第二產業，消費對經濟增長的拉動作用呈現逐步增強態勢，而投資的作用在不斷弱化，經濟結構變化要求財政政策做出相應的調控，不再大幅依賴於傳統的投資領域。在收入調節方向上，除了調控房地產等行業的發展外，我國還較少採取稅收來調控全國的經濟，未來應更好地優化稅收體系，增強稅收與經濟發展的聯系，特別是增加直接稅比重，增大稅收的調控空間。同時，地方財政改變了以土地財政+地方融資平臺的政策體系，如何構建中央與地方聯動的財政政策調控體系，也應納入當前財稅改革的重要內容。
當代財稅改革更加迫切，“十三五規劃建議”為未來五年深化財稅體制改革做了總體部署，改革重點主要圍繞稅收制度改革、中央地方關系改革、財政預算管理制度改革、地方政府債務融資體制改革等內容。然而，這些改革涉及內容廣泛，如何進一步突出重點，著力推動制約當前經濟社會發展瓶頸的財稅改革，相關部門尚未給出明確的路線圖。即便政府給出財稅改革的規劃，按照歷史的經驗來看，在改革執行過程中也會出現各種各樣的調整，社會對於財稅改革的預期也就不同。然而，不管財稅改革如何推進，“十三五”時期深化財稅改革是大勢所趨，2016年也就有理由期待啟動新一輪財稅體制改革的序幕。
展望未來五年的財稅體制改革，稅收制度改革成為重中之重。非稅收入改革不斷深化，稅制結構將進一步優化，稅收在財政收入中的基礎性地位將更加穩固。營改增全面實施，資源稅等稅收體系亟待不斷完善，同時適時調整中央與地方在增值稅的分成比例，緩解地方財政收入下降的問題。個人所得稅亟待由分類向分類與綜合相結合轉變，重點加大對非工資性收入徵稅力度，將家庭收入作為個稅納稅依據，將家庭房地產信貸負債等納入個稅抵扣項目，促進個稅的公平性，發揮稅收的收入分配調控職能。適時開徵房地產稅等稅收，促進房地產等重要市場健康發展。穩步調整社會保障稅，促進社會保障體系可持續運行。
財政預算績效管理制度改革將成為新一輪財稅體制改革的核心內容。財政預算績效管理制度不僅影響政府行為，而且將觸及財政部門的核心利益。伴隨全面依法治國的穩步推進，人大在財政預算等方面的監督力度將不斷加大，預算績效問題更加突出，預算績效管理制度建設問題更加迫切。由此要求財政支出管理制度改革大幅推進，財政部門應著力推動財政內設業務部門的職能整合，財政部可以考慮構建副部級預算編制委員會，成立覆蓋所有財政收支的預算執行機構及預算績效評價部門。預算單位應重視預算績效管理，對於低效率的財政支出應問責。同時，理順財政部門與中央銀行的關系，中國央行實行垂直管理體制，但上下級財政部門之間並非垂直領導關系，財政部應會同央行協調國庫資金管理等相關制度建設，同時將相關制度在全國範圍內推行，促進各級財政部門與央行之間關於財政收支的高效運作。
完善財政宏觀調控體系將成為新一輪財稅體制改革的重要目標。財政收支歷來與宏觀經濟有著密切的關系，財政自動穩定器對宏觀經濟穩定有著重要作用。未來五年伴隨稅收及預算管理等財政收支改革的推進，財政自動穩定器的作用將增強。同時，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理，有助於構建跨周期的財政預算平衡機制，各級政府不應再將財政收入納入每年的考核，財政收入伴隨宏觀經濟自然波動的規律將逐步被接受，在此背景下，伴隨地方政府債務等制度體系進一步完善，中央及地方熨平宏觀經濟波動的政策工具將不斷完善，財政部門有更大的空間實施減稅增支的擴張性政策或者增收節支的緊縮性政策，財政政與貨幣政策將在中國大國的宏觀調控體系中發揮更大作用。
（註：本文僅代表作者觀點）
從治道審視中國金融危機風險
2016年03月07日 中國人民大學教授 毛壽龍 為FT中文網撰稿
中國會爆發金融危機嗎？這是一個熱點問題。在我看來，僅就股市而言，2015年6月至今，幾乎可以認定已經發生金融危機。因為上證綜指從最高點5178點下降到了最低點3000點以下。但是，為什麽大家並不認為中國發生了金融危機呢？這是第一個問題。
中國一定會爆發金融危機，這個觀點一度滿城風雨，過去很長時間來，都有人在預測。當前預測其理由更加充分，因為目前中國面臨著大規模信貸擴張、貨幣超發、大規模生產能力過剩，還有大規模的政府和企業負債。這些因素，在一些人看來，仍處於中國政府的調控能力之下，但對危機論者來說，已足以導致中國爆發金融危機。而且隨著市場的發展，中國政府的調控能力已經下降，不可能阻止金融危機的到來。
不過，在我看來，這些因素可能是危機的原因，也可能是金融市場的發展機會。從現實出發，首先，凡是產生資產泡沫之地（例如房地產市場），都是好地方。房地產危機可能導致市場崩潰，但一般過幾年就會恢復，而且超過原來的市場。而且凡是房地產價格虛高之處（資產泡沫嚴重的地方），都是金融市場發展良好，遍地資產公司的地方。紐約、倫敦、香港和迪拜是如此，甚至中國的北上廣，也是如此。
其次，凡是發生貨幣泡沫的地方，也都是好地方。因為流動性大大改善，資本量迅速增加。2015年，中國GDP達67.7萬億人民幣，增速6.9%；廣義貨幣餘額139.23萬億，增速13.3％。後者幾乎是前者的兩倍。有經濟學家甚至發現，人們一般預料貨幣超發的地方會形成通貨膨脹，但實際上往往形成通貨緊縮。在這些地方，貨幣實際上已經不再是貨幣，已經通過發達的金融市場，搖身一變成為實際的社會財富。
原因是什麽？是現實產生了問題，還是經濟學產生了問題？我們可以嘗試著從秩序的角度來探討。
從秩序的角度來看，我們生活在不同的秩序里。首先，每個人都生活在原始的秩序中。在這個秩序里，我們有最基本的經濟需求——一日三餐，些許衣物，然後是安身之所，還有一個滿足生存發展的生活環境。我們的財富也就體現為多少糧食、多少衣服以及多大多好的房子。生產能力決定了財富多寡，但個人需求乃是根本：超過需求的財富都算不上財富。
在擴展的帝國秩序里，財富依然如此，基本上局限於原始需求。不過，我們的財富是隨著在帝國里地位的提高而增多的。皇帝享受著應有盡有的一切，起居於金碧輝煌的紫禁城，品嘗著御廚精心製作的八珍玉食——一百多道菜，略微品嘗便將其任意處置。高官有厚祿，雖比不上皇帝，但也是榮華富貴。老百姓則很可能是吃糠咽菜，上無片瓦，下無立錐之地，家徒四壁，過著窮困潦倒的生活。這一切都是跟身份等級有關系的。
在擴展的市場秩序里，我們的財富發生了巨大的變化。財富遠遠超出我們原始的需求。我們都不單單是消費者，而且也是供給者。供給曲線不斷向上，沒有底線。我們閱讀得更多，很多人學習了一輩子都用不上的知識；我們賺得也越來越多，很多人賺了一輩子也花不完的錢。在市場經濟發達的地方，每個人都是供給者，每個人自身都有很高的市場價值，更不用說其身邊的住宅，房子下的土地，還有各種各樣的無形資產，尤其是銀行賬戶里的儲蓄，甚至一組字符串（比特幣）——現在一個比特幣，可能就意味著幾千個甚至上萬個雞蛋。
原始的秩序和帝國的秩序，都是是封閉的秩序。在封閉的秩序里，我們講究供需的平衡，一般來說，供需問題更多體現在供給不足上，消費則需要相應控制。計劃經濟是典型的封閉的帝國經濟，在這個經濟體里，節約消費是珍貴的美德，貪婪則是惡行；物質資料短缺是常態，偶然有供給過剩；一旦出現產能過剩，就會為資源分配不均問題忐忑不安。
市場經濟，既可能是原始的市場經濟，比如簡單的本地農貿市場，也可能是國家的封閉市場經濟，但現在的市場經濟，更多是開放的城市經濟。在開放的大都市經濟里，它的人員是國際性的，它的資源是世界性的，它的圈子也是世界性的。大都市集中了世界上的大型企業，集中了世界各地的資金流與物流，乃至服務業。在這樣的一個開放的市場里，它沒有邊界，也幾乎沒有總量，當然也無所謂財富總量，也無所謂經濟危機。因為經濟危機，在原始秩序和帝國經濟里是供給不足，導致飢荒。在封閉的市場經濟里，是供給過剩。而在開放的市場經濟里，供給不足很難出現，一旦出現就是商機。而供給過剩，也不是什麽決定性問題，因為它的發生幾乎總是局部的，而一旦產生供給過剩，理論上，市場可以在多個層次、各個方面、世界的範圍內對其進行調整，從而解決其產生的風險。
再回到本文開始提出的問題，中國股市有股價下跌，為什麽大家不認為是金融危機？從秩序的角度來說，這是中國股票市場自身的治理結構所決定的。
因為中國的股票市場，是一個等級身份結構，在這個結構里，能夠上市的是一個“身份”。上市公司需要經過嚴格的審批，才能獲得這個“身份”，這個過程往往非常困難。只要獲得了這個“身份”，基本上不會失去這個“身份”。所以，一旦上市，企業就等於擁有了一個無形的資產。不管企業有多壞，其市場價值有多低，只要有這個“身份”在，就會有人去投資。如果碰到需要“身份”的人，經過資產重組等方式投資，或者通過借殼上市，這個公司又會起死回生。在這種情況下，股票市場實際上是不可能有真正的市場危機的，因為這根本就是一個特權市場。
當然，既然是市場，它自身也是有風險的，有漲就會有跌，而且業績也會影響其股價的升降，但這個風險是有一定邊界的。在這個邊界之內，股價可能會像過山車那樣上下波動，但它自身並不存在危機感。中國的股民知道投資有風險，但也知道這個風險是有底的，無論多壞的股，只要有這個“身份”在，總有翻盤的可能性，只要有堅持，就會有解套的一天。在這種情況下，股票價格猛跌，但同時不被認為是金融危機，便是合情合理的。
與此類似，中國的房地產雖然出現了大家所認為的泡沫，但是中國的住房價格，並沒有出現急劇下跌。這並不是說中國的房地產市場一直比較穩定，而是在房地產市場上，中國不僅有身份制的結構，而且還有數量控制。
從秩序的角度來說，有著市場“身份”的中國住房有著高端“身份”。它在建造的時候就有各種各樣的許可證，而且還繳納了很大一筆土地出讓金。這種房子叫做有產權的房子，有著合格市場“身份”。這種房子在城市裡往往和戶口、教育等公共服務聯系在一起，與城市公共設施的便利程度密切相關，所以承載著標準的政府公共服務收益。所以，其“身份”金貴無比。
除此之外，中國還存在著大量很難買賣、或者買賣自身不受法律保護、容易發生糾紛的各種小產權房，還有產權受到限制的住房。這些住房的市場價值遠遠低於商品房。這種情況有點像企業產權市場，商品房相當於是上市公司。按道理，這種商品房市場的價格也會像股票市場那樣，有大漲大跌的可能性，但因為政府規定每家只能購買兩套住房，而且有繁重的交易成本，所以其流動性相對不足，住房市場的價格也就表現為時而瘋長，時而停滯不前，而且遠遠高於大家預期的合理價格。這樣我們就可以理解，為什麽中國房地產市場泡沫很大，但總是不破，也不會導致房地產崩盤所引起的金融危機。
接著是債務危機。中國政府和地方政府近些年都債台高築，2015年赤字規模1.62萬億元，當年GDP67.67萬億，赤字率2.3%，不到3%警戒線。2015年中央和地方債務總量26.2萬元，政府總負債率是38.7%，低於歐盟60%的紅線。地方政府2015年年底債務餘額16萬億元，負債率23.6%，遠超美國地方政府13%~16%上限，接近加拿大25%上限。這些數字只是保守估計，如果加上未列入預算的債務——包括政府投資平臺以企業方式舉借的債務以及社保空賬，估計債務量會大大提升。而中國企業債務則更為驚人：標準普爾認為，中國企業債務總量在2013年已經超過美國的企業債務總額，已經達到14.2萬億美元（美國是13.1萬億美元），未來幾年很快會達到20萬億美元。標準普爾警告，中國債務危機的風險高於A股市場。
從治理結構的角度來看，中國政府在法律上是禁止地方政府借債的，但實際上地方政府舉債可以說已經失控。對於企業融資雖然有法律管制，但管制相對較松。在這個領域，其治理結構也是身份制的帝國秩序，但因為刺激經濟增長的需要，GDP增長就是硬道理。在這種情況下，即使是身份特權的管制，即使是數量管制，在這個領域也已經失效。在這個領域，中國政府應該說依靠身份和數量管制，也可以重新控制債務風險，甚至控制企業的債務風險，但因為這種控制很容易導致投資下降，導致經濟硬著陸，所以失控是必然的。而在經濟下行時期，控制的風險更大。在這種情況下，中國的債務問題可能會越來越嚴重，直到導致嚴重的違約產生，並直接導致金融危機。
在中國歷史上，良好的治理，是著眼於大同社會的治理，用現在的話來說就是公共治理。但這只是理想，付諸實踐的卻是小康社會的理念。小康社會的治理結構是帝國等級身份制的治理結構。君君臣臣父父子子，三綱五常治國。這是封閉的原始秩序加上封閉的帝國秩序。這種秩序內在的治理結構一直延續到今天。
改革開放30多年市場經濟的發展，已經大大沖擊了這一套治理結構。但中國的市場還是處於這個治理結構中，也就是鳥籠中的市場經濟。中國的股票市場、房產市場，都是身份制結構的。這使得中國的市場一直沒有開放市場下政府乾預所導致的金融危機。但中國市場的危機還是存在的，即使在小康社會的治理結構里，以經濟增長為核心目標的政府也無法依靠這套治理結構控制債務規模。中國目前和未來一段時間不一定會發生金融危機，即使股票市場像過山車那樣顛簸。房地產市場充斥更多泡沫。但是，如果債務的規模得不到很好的處理，就很可能引發真正的金融危機。
所以，中國的金融危機，其實不是市場的危機。西方的金融危機，是政府不當乾預的危機。中國的金融危機，是治理的危機。中國目前股票市場和房地產市場，雖然沒有牽一發而動全身的危機，但其治理結構自身就是危機，因為它扼殺了市場的發展，它毀掉了大批的好企業和好資產，埋沒了其市場價值。中國的債務危機本身就是治理結構的危機。這種基於身份制的封閉的治理結構，如果要實現經濟增長，就需要不斷增加債務規模，直到支付違約情況大量發生，導致債務危機，從而引發金融危機。雖然這種危機現在沒有發生，但治理結構上的危機則已經發生了。這是我們需要密切關註的。
所以，中國金融危機發生與否其實並不重要，真正重要的是中國金融市場的治理結構，以及治道變革。治理的危機，比金融危機本身更為根本。股票市場應該徹底天下為公，加快從審核制轉變為註冊制，實行嚴格的退市制度。房地產市場要推進房地產“身份”統一，房地產無數種“身份”的時代早該結束了，而數量控制，更需要取消。債務市場也是如此，要通過發展債務市場的內生監控，讓風險高的政府和企業融資成本高昂。金融市場的其它方面，比如保險市場、期貨市場等等，也需要實行相應的治道變革。而對於政府來說，尤其是需要建立公共治理之道，而不能死守身份等級的治理之道。
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