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名家觀點/解決經建窘境需要拓展財源

2013.06.11【經濟日報孫克難】

過去十多年來,政府公共建設支出,除了在發生國際金融海嘯、八八風災的那幾年向上提升外,多數時間都是處在負成長狀態。

一國公共建設支出與經濟成長密切相關,不過,台灣的公建支出卻連年陷入窘境、長年累積的公建預算缺口也愈來愈龐大。

何以政府每年籌編預算會如此捉襟見肘,一切都得從財政結構說起。

賦稅收入是支應政府歲出的主要財源,一般國際上常用賦稅收入占國內生產毛額(GDP)比率,用來衡量一國國民稅務負擔輕重,即所謂的賦稅負擔率。以當前我國賦稅負擔率約12%多,接近13%來看,顯示政府稅收太低,難以融通龐大的公共建設需求。

國內賦稅負擔率接近13%,意思是指國民每100元的收入,繳給政府的稅負僅有13元。比起國際間動輒20%30%的賦稅負擔率,明顯偏低。政府稅收不足,自然難以支應龐大的歲出,這對政府來說,自然陷入了兩難困境:要嘛舉債應付龐大支出;要嘛只好縮減支出規模。

以舉債一途來看,政府現在幾乎是沒有本錢做。主因是:目前中央政府未償債餘額占GDP比重,已高達35%-36%,相當逼近公共債務法設定的40%上限。政府左手收不到足夠稅收,右手又碰到舉債上限,在籌編預算時,就顯得捉襟見肘。

再來看縮減支出一途,這幾年政府的法律義務支出逐年攀升,舉凡人事、社福、教育等支出都必須依法核列,讓歲出結構愈來愈僵化,也愈來愈沒有彈性空間可負擔經建支出。

說得直白些,這幾年國內稅收不見成長,近年又逢經濟不景氣,政府難以擴大財源。

政府現在的窘境,就在於「餅」做不大,偏偏日常的柴米油鹽需求,又占去一大部分餅塊。眼前的度日都有困難了,更別說是要有餘裕做出長遠的經建支出規劃來。

照道理說,一國在應對經濟不景氣時,都要想辦法從提振民間消費、擴大外貿規模,或是提高公共建設下手來活絡經濟。但是以台灣當前情況來看,前兩者不好做,在論及提高公建支出時,政府不僅無籌碼,還可能被迫採取財政緊縮政策,讓台灣陷入經濟停滯的險境。

公共建設支出與經濟發展、人民福祉彼此相關聯。舉例來說,當民間資金不願意投入回收期限較長的造橋、鋪路等建設時,就必須仰賴政府挹注公共資金,從事基礎建設。一旦公共建設經費長期編列不足、做得量又不夠多,日後還是得付出拖累經濟發展,或壓抑人民福祉的代價。

要解決公共建設預算不足的問題,難度很高。除了要有意識提升公共建設的自償性,也要回到根本的財政結構問題,也就是面對殘酷的稅收問題。

這些年來,大家一提到稅,就不禁皺起眉頭來,基於人性,大家都喜歡減稅,不喜歡加稅,也期盼政府提撥的社福資源愈多愈好,但是現實的錢從哪裡來問題,卻從來沒有解決過。

政治人物也必須自省,每回在大開減稅或提高社福支票時,也隱含著正有一筆經建支出遭到排擠。政府財政惡化的問題若不去面對,也不趕快解決,國家的窘境只會一直存在,而且愈來愈難解決。

(本文由國立台北商業技術學院副教授孫克難口述,記者林安妮整理)

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